Hukou : la fin du passeport intérieur chinois est-elle possible ?

Le hukou, système de certificat de résidence en vigueur en Chine, est au cœur de l’une des inégalités sociales les plus profondes du pays. Créé en 1958, il détermine encore aujourd’hui les droits d’accès à l’éducation, aux soins et aux services sociaux de plus de 300 millions de migrants intérieurs. Sa suppression est régulièrement débattue, mais jamais accomplie. Pourquoi ce passeport intérieur chinois résiste-t-il à toutes les tentatives de réforme ?

Qu’est-ce que le hukou, le passeport intérieur chinois ?

Le hukou (户口) est un système d’enregistrement des ménages qui associe chaque citoyen chinois à une commune d’origine, rurale ou urbaine. Ce certificat de résidence détermine l’accès aux services publics : école, hôpital, retraite, logement social. Un travailleur migrant installé à Pékin sans hukou pékinois reste administrativement un rural, privé de l’essentiel des droits sociaux réservés aux résidents officiels de la ville.

Le système a été instauré en 1958, pendant le Grand Bond en avant, par Mao Zedong. L’objectif était double : fixer les paysans dans les campagnes pour sécuriser la production agricole et empêcher un exode rural incontrôlé. À l’époque maoïste, seul l’engagement dans l’armée permettait, dans la plupart des cas, d’échapper à la rigidité du système.

Comment le hukou fonctionne-t-il concrètement ?

Chaque citoyen reçoit un hukou à la naissance, enregistré dans la commune d’origine de ses parents. Ce document classe la population en deux catégories : urbaine (城镇户口) et rurale (农村户口). Cette distinction conditionne l’accès aux prestations sociales financées par les budgets locaux.

Éducation : les enfants de migrants ne peuvent pas toujours s’inscrire dans les écoles publiques de la ville où ils vivent, faute de hukou local.
Santé : les remboursements médicaux sont en grande partie liés au lieu d’enregistrement du hukou.
Retraite : les droits à la retraite sont fragmentés selon les régimes locaux, ce qui pénalise les travailleurs ayant changé de province.
Logement social : l’accès aux HLM ou aux aides à l’achat immobilier est conditionné à la possession d’un hukou local.

Cette architecture administrative crée une main-d’œuvre de seconde zone : présente dans les villes, elle alimente la croissance industrielle sans bénéficier des droits attachés à la citoyenneté urbaine.

Les assouplissements depuis les années 1980

Depuis les réformes économiques de Deng Xiaoping, le hukou a progressivement été assoupli pour répondre aux besoins en main-d’œuvre des zones industrielles côtières. Des permis de résidence temporaires ont été introduits, permettant aux migrants de travailler légalement dans les villes sans pour autant changer leur hukou d’origine.

En 2013, la Commission pour la réforme et le développement du Conseil d’État a recommandé le démantèlement du système, à l’exception notable des mégalopoles comme Pékin et Shanghai. Dans les faits, l’assouplissement s’est limité à faciliter l’obtention d’un hukou urbain dans les villes moyennes de moins de trois millions d’habitants. Les grandes métropoles ont maintenu, voire durci, leurs critères d’attribution fondés sur des points (diplômes, ancienneté, propriété immobilière).

Pourquoi le pouvoir chinois ne supprime-t-il pas le hukou ?

Plusieurs raisons expliquent la résistance du système.

Contrôle des populations : le hukou est un outil de surveillance et de gestion des flux migratoires internes. Sa suppression priverait l’État d’un levier de contrôle social important.
Avantage économique : maintenir une partie de la population active dans un statut précaire permet de contenir les salaires dans certains secteurs industriels.
Résistance des autorités locales : les municipalités, lourdement endettées, refusent d’absorber le coût social que représenterait l’intégration pleine et entière de millions de nouveaux résidents (écoles, hôpitaux, retraites).
Risque de saturation urbaine : Pékin et Shanghai craignent un afflux incontrôlé si les barrières administratives disparaissent.

Le gouvernement central est pourtant conscient que le hukou freine l’émergence d’une classe moyenne urbaine solide, indispensable à la transition vers une économie tirée par la consommation intérieure. La contradiction entre les objectifs économiques et les intérêts politiques locaux bloque toute réforme radicale.

Quelles perspectives pour la réforme du hukou ?

Les plans quinquennaux successifs évoquent une réforme progressive. L’objectif affiché est d’atteindre un taux d’urbanisation de 65 % d’ici 2030, ce qui implique d’intégrer des dizaines de millions de ruraux dans le système urbain. Plusieurs pistes sont explorées :

Généraliser le permis de résidence (居住证) comme substitut partiel au hukou dans les grandes villes.
Transférer une partie du financement des services sociaux vers le gouvernement central pour décharger les municipalités.
Développer des villes satellites et des zones urbaines secondaires pour décongestionner les métropoles.

Ces mesures restent toutefois insuffisantes pour supprimer les inégalités fondamentales entre travailleurs migrants et résidents officiels. La réforme complète du hukou demeure un chantier politiquement risqué, que Pékin avance avec une extrême prudence.

Questions fréquentes

Qu’est-ce que le hukou en Chine ?

Le hukou est le système chinois d’enregistrement des ménages, créé en 1958. Il assigne chaque citoyen à une commune d’origine (rurale ou urbaine) et conditionne son accès aux services publics comme l’école, la santé et la retraite dans le lieu où il réside.

Pourquoi le hukou est-il comparé à un passeport intérieur ?

Parce qu’il impose aux citoyens chinois des restrictions de facto sur leur accès aux droits sociaux en dehors de leur lieu d’enregistrement, à la manière d’un document de contrôle des déplacements internes. Un migrant sans hukou local vit dans sa ville d’accueil comme un étranger administratif.

Le hukou a-t-il été réformé récemment ?

Des assouplissements ont été introduits depuis les années 1980, et en 2013 une réforme partielle a facilité l’accès au hukou urbain dans les villes de moins de trois millions d’habitants. Les grandes métropoles comme Pékin et Shanghai conservent des critères très sélectifs.

Quelles inégalités le hukou crée-t-il ?

Le hukou crée une inégalité d’accès aux droits sociaux entre résidents officiels et migrants. Ces derniers, estimés à plus de 300 millions de personnes, ne peuvent pas toujours scolariser leurs enfants localement, accèdent difficilement aux soins remboursés et voient leurs droits à la retraite fragmentés.

Peut-on changer son hukou ?

Oui, mais c’est difficile dans les grandes villes. Les procédures reposent sur des systèmes de points liés aux diplômes, à l’ancienneté professionnelle, à la propriété immobilière ou à des critères fiscaux. Dans les villes petites et moyennes, la procédure est plus accessible.

Le hukou sera-t-il supprimé ?

Sa suppression totale n’est pas à l’ordre du jour. Les autorités privilégient une réforme graduelle, notamment via la généralisation du permis de résidence. Les obstacles financiers pour les municipalités et les impératifs de contrôle social retardent toute abolition radicale.

Quel lien entre le hukou et la croissance économique chinoise ?

Le hukou a contribué à la croissance en fournissant une main-d’œuvre bon marché aux industries urbaines. Mais il freine désormais la consommation intérieure en maintenant des millions de travailleurs dans la précarité, ce qui devient un obstacle à la transformation du modèle économique chinois.

Conclusion

Le hukou reste l’un des systèmes administratifs les plus structurants de la société chinoise. Réforme indispensable pour certains économistes, instrument de gouvernance irremplaçable pour d’autres, il illustre la tension permanente entre les objectifs de développement de Pékin et les réalités politiques locales. Son évolution sera l’un des indicateurs clés de la capacité de la Chine à construire une urbanisation plus équitable.

Mis à jour en mai 2026